“搞钱”新路子，这些地方开启尝试

股权财政通过提升国有资产投资回报率和强化国有股权市场化参与，成为充实财政收入的重要方向。江苏等地通过政府引导基金等股权投资模式，成功促进产业升级和经济发展，成为全国典范。股权财政对现代化产业体系构建及地方产业升级具有重要意义。

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“搞钱”新路子，这些地方开启尝试

23年来，“股权财政”这个说法开始频繁出现在大众视野 。

这个新提法，最早是在2023年初由一批经济学家提出，在当前背景下，提升国有资产投资回报率和强化国有股权的市场化参与，对于充实财政收入有着重要的现实意义。去年7月，中国社会科学院金融研究所在《中国宏观金融分析》中也提到，要积极探索股权财政转型，为地方经济发展提供财力支撑。

股权财政的概念一经提出就引发了各方的热烈讨论，也与A股市场热点如中特估等话题产生了交集, 成为影响中国资本市场和财政政策的一个重要议题，俨然成为了未来财政转型的方向之一。

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股权财政的兴起

股权财政到底是什么，尚未一个明确的界定。

狭义上，主要是指国有企业每年按比例上缴的利润。根据国有企业的出资人不同，上缴利润分别进入一般公共预算及国有资本经营预算，其中由中央及地方财政部门履行出资人义务的金融央企及专营机构利润作为非税收入直接上缴至一般公共预算收入，而由中央及地方国资委管理的中央企业及地方国有企业利润收入则上缴至国有资本经营预算收入。

2022年一般公共预算中，特定金融机构和专营企业上缴利润1.65万亿元（其中主要为央行上缴过万亿元）。根据2023年财政预算草案，2023年中央与地方国有资本经营预算收入分别为2410.40亿元和2948亿元，合计5358.40亿元。

如果将上述财政收入作为狭义股权财政收入，2023 年狭义股权财政总收入为2.18万亿多元。

在广义上，股权财政还包括各类政府性基金及城投企业进行股权投资的投资收益。据清科研究中心统计，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元人民币，已认缴规模约7.13万亿元人民币。但政府性基金产生的收入目前暂无整体性统计。

简而言之，股权财政的两大来源是国有资产和国有资本。

一是依靠提高国有资产的收益率带来的财政收入增加。2021 年，全国国有企业 （不含金融业） 资产总额 308.3 万亿元，若提高总资产收益率一个百分点， 则可产生超 3 万亿元的收益，弥补相关缺口。

但在实际上， 2021 年国有企业总资产收益率为 1.5%， 提高一个百分点意味着利润总额增长三分之二,这在短期内难以实现。

二是利用国有资本进行股权投资。实际上部分地方政府已实践多年，在各地招商引资的竞争中，直接财政补贴的传统形式耗费财政资金，政府资本引导社会资本为高新技术企业融资，一方面助力企业发展壮大、扩大地方税源、带动就业，另一方面股权退出后获得资金，可充实财政，也可滚动投资促进地方产业升级，政府引导基金模式应运而生。

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从方兴未艾到家喻户晓

然而在实际中，要想让股权财政挑起大梁，还言之过早。

首先是资金规模上的有限，狭义上的股权财政和一般预算收入及政府基金收入相比，可谓九牛一毛。

其次是股权财政内部中央和地方分配问题。国有企业“中央强、地方弱”，较难缓解地方财政压力。2023年，中央国有资本经营预算收入2410.4亿元，增长2.9%；地方国有资本经营预算本级收入2948亿元，下降11.9%。光看数据中央一级收入小于地方，但地方国企总数却是远远多于中央国企。地方国有企业的经营效益低于中央企业，利润上缴对地方财力支撑能力相对较弱，狭义“股权财政”对中央财力的补充意义大于地方。

对于地方政府而言，目前股权财政最好的实现方式便是股权投资：通过政府引导产业基金的形式完成城投公司收入增长和地方产业升级的“双赢”，在这一过程中，大量城投公司，也可探索转型之路，增强自我造血功能，实现可持续发展。其实从中央到地方，各级各地政府早已进行了多种尝试。家喻户晓的合肥模式就是最为成功的样本。

合肥率先摒弃传统的财政补贴招商模式，转而通过建立政府引导基金来吸引和引导社会资本。这种策略不仅促进了重大项目的落地，还加速了产业集群的发展，催生了一个庞大的“基金丛林”，其规模达到了千亿级别。投资京东方、蔚来汽车和长鑫存储等关键项目，合肥成功引领了光电显示、新能源汽车和半导体产业的蓬勃发展，成为全国产业升级的典范。

第128章 “搞钱”新路子，这些地方开启尝试

这一笔笔风投的背后，是以合肥高投、合肥产投为代表的各类国资平台。根据2022年的公开报道，合肥国资以经营性资产不到6000亿元的规模，带动战新产业上下游产业链总投资近5000亿元。2021年全年实现利润总额163.54亿元、上交税费55.58亿元，分别是2012年的6.2倍、2.8倍。实现了扶持产业发展和壮大国有资产的“两全其美”。

安徽省全省也在积极推广股权投资模式，09年，安徽省先行先试，成立了首支规模达10亿元的创业投资引导基金，并采用了政府采购招标的方式来选定基金管理人，招募社会资本。15年，安徽省高新技术产业投资有限公司利用国有资本作为母基金，启动了一系列基金的成立，形成了集群效应。

到了22年，安徽省属国资系统更是揭牌了7只基金，包括新兴产业发展基金、产业转型升级基金、碳中和基金、工业互联网基金、新型基础设施建设基金和混合所有制改革基金等6支母基金，以及一支服务全省重大战略的直投基金。这些基金的资本金规模超过400亿元，并通过主导或参与设立多支子基金，吸引了超过600亿元的社会资本，共同构建了一个总规模超过1000亿元的基金集群，为安徽省的经济发展注入了动力。

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产业政策和股权投资相互融合

虽然在搞投资这件事上，合肥这批黑马吸引到了最大的流量，但在长三角，作为整体的“苏大强”还是更胜一筹。

江苏在股权投资市场方面表现强劲，长期位居全国第一梯队。22年，江苏以超过1,700笔的投资案例数量领跑全国，投资金额超过1,000亿元，仅次于北京和上海。2019年及以前，南京和苏州在省内股权投资市场表现活跃，投资金额约占全省的70%。然而，2020年之后，随着各地的均衡发展，多地的投资金额均超过百亿。

苏州工业园区

目前，江苏的13个设区市均有自己的国资股权投资机构。综合华兴资本、IT桔子等发布的行业报告和统计，在LP出资方面，江苏地方国资股权投资机构的活跃程度在全国处于比较领先的地位，且投资已下沉至县区一级，与地方产业政策深度融合，推动产业结构的优化和转型升级。其重点投资方向集中在新材料、新能源、集成电路、高端制造等新兴产业赛道上。多个产业强市，同时也是股权投资的领先城市。

南京在母基金和创投方面早有布局，母基金、直投基金、S基金均十分活跃。南京市政府投资基金总规模150亿元，包含南京市新兴产业发展基金100亿元、南京市科技创新基金50亿元，由南京市创新投资集团受托管理。到去年底，该基金累计合作子基金管理人100余家，合作子基金规模超1700亿元。南京各区级母基金发展也较快，如江北新区高质量发展母基金、建邺区的东南产业基金、浦口区的创投产业基金、溧水区的科创母基金等等，在业内均十分活跃。

作为“最强地级市”苏州的创投能力十分突出，是全国股权投资最为活跃的地区之一。苏州国资得风气之先，早在2001 年苏州就发起设立了苏州工业园区引导基金，并成立元禾控股。20余年来，其资本影响力早溢出苏州，先后在全国11个城市设立产业基金，逐渐成长为硬科技圈头部的专业投资机构。截至2024年6月底, 元禾控股直投平台及管理的基金 投资项目超1400家次；通过主导管理的VC母基金投资子基金174只, 子基金总规模超 2100亿元, 投资企业超4100个。

苏州还有苏高新创投、吴江创投、吴中生物医药产业发展基金、张家港产业资本、昆山国科创投等后起的多个国资主体从事股权投资。

制造业名城无锡近年来股权投资方面表现也十分突出。作为地方国资背景的创投机构，无锡市创新投资集团有限公司（简称“锡创投”）凭借在投资领域内的频频出手，成为国资LP强势崛起的代表。通过打造“1+5+N”重点产业基金体系，锡创投组建了上市公司高质量发展、集成电路、新能源、生物医药、锡创工融等多支股权投资基金，到今年年初参与管理基金规模超过2400亿元。

21年12月,由锡创投管理的无锡市天使投资引导基金（简称“天使基金”）正式成立，以“投早、投小、投新”为原则，旨在加快推动无锡市城市产业结构优化和转型升级，加速培育和发展战略性新兴产业、未来产业。截至2023年10月底，天使基金已有150个项目提交立项，其中近百个项目完成投决，出资合计金额超亿元。天使基金还与市属各板块如江阴、宜兴、梁溪、滨湖、新吴等合作设立直投基金。

无锡市区

而市属各板块除了与天使基金合作，自身也在发挥国有资本带动作用，比如由无锡市梁溪科技城发展集团和无锡市梁溪区产业发展集团共同发起设立的梁溪科创产业母基金，总规模100亿元，预计可带动千亿元社会资本。

“新能源之都”常州则致力于构建“1+3+X”政府投资基金体系， “1”即1支一级母基金龙城科创发展基金，“3”即产业基金、天使投资引导基金、新能源产业投资基金三支二级专项母基金，“X”即专项母基金参股多支子基金为架构的基金矩阵，从专注“卡脖子”技术的化合物半导体基金，到探索“零碳”科技的新能源基金，再到拓展生物“新边界”的合成生物基金，撬动外部资本在常州投资布局。到今年5月，常州已设立总规模超360亿元的行业子基金群，仅新能源领域，就组建了总规模超百亿元的11支市级子基金。

江苏的探索与实践还在继续。前不久，江苏省政府统筹财政资金、国企资金，组建了江苏省战略性新兴产业母基金，总规模达500亿元，下设各级产业子基金。首批发布的14支战略性新兴产业专项基金规模达506亿元，选择了江苏7个设区市成熟度较高、产业特色鲜明的领域先行设立，包括设区市的产业专项母基金10支、规模达466亿元，未来产业天使基金4支、规模达40亿元。

作为地方政府参与经济调节的新模式，股权财政对现代化产业体系构建及地方产业升级具有重要意义，也是各地转型路径之一。尽管短期内规模尚不足以充分支撑地方财政与公益项目需求，但其潜力与价值仍值得深入探索与实践。